44-ФЗ,223-ФЗ

Сокращения:

Закон 44-ФЗ – Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

Закон 94-ФЗ – Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Закон 223-ФЗ – Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

Правила контрактной системы и закупок отдельными категориями юридических лиц: объединяемся?

То, что государственные (подчиняющиеся правилам Закона 44-ФЗ) и «окологосударственные» (подчиняющиеся правилам Закона 223-ФЗ) закупки находятся в определенной идеологической связи – очевидно. Во многом это обусловлено тем, что, правила и тех, и других разрабатываются в одних и тех же местах. Тут имеется в виду не столько Государственная Дума (утверждающая вообще все законы), сколько те федеральные органы исполнительной власти и некоторые иные структуры, которые содержательно готовят законы и подзаконные акты для обеих вышеупомянутых категорий закупок. Это прежде всего Министерство экономического развития и Федеральная антимонопольная служба, а также Открытое правительство и Агентство стратегических инициатив; но перечень будет неполным, если не упомянуть других важных участников закупочного нормотворчества: Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации (в нем имеется рабочая группа по вопросам совершенствования государственных закупок и государственных инвестиций) и недавно (в марте 2014 г.) образованный Экспертный совет по контрактным отношениям при Министерстве экономического развития Российской Федерации. Фактически это означает, что стратегией общественных закупок (давайте обозначим то, что подпадает под законы 44-ФЗ и 223-ФЗ данным объединяющим термином) занимаются одни и те же специалисты. Что касается Министерства экономического развития и ФАС России, то такое положение сложилось уже давно, еще в те времена, когда государственными закупками «ведал» пресловутый Закон 94-ФЗ, а Закона 223-ФЗ не было и в помине. Если вспомнить историю, то в 2008-2010 годах управление закупками «государственных бизнесов» (тех самых «отдельных категорий юридических лиц», которыми ныне управляет закон 223-ФЗ) предлагалось в том или ином виде подчинить правилам закона 94-ФЗ. Слова «в том или ином виде» означает непростой процесс, определенные идеологические установки которого складывались еще ранее, в начале 2000-ных годов[1].

Однако с принятием Закона 44-ФЗ многих снова стала беспокоить мысль о возможном копировании правил нового закона о госзакупках в ту сферу, где уже прочно утвердился 223-й закон. Логика людей, которые предлагают пойти по пути такого копирования, понятна: если Закон 94-ФЗ был несовершенен, и именно это мешало распространить его нормы на «государственный бизнес», то что же мешает теперь, когда принят новый, более качественный Закон 44-ФЗ? Или его качество снова не устраивает? И чем Закон 223-ФЗ лучше 44-го?

Парадокс состоит в том, что Законы 44-ФЗ и 223-ФЗ нельзя так сравнивать. Дело в том, что они исходят из разной логики. Закон 44-ФЗ в этом смысле сутевым образом не отличается от ранее действовавшего Закона 94-ФЗ: это процедурный закон, регулирующий все аспекты деятельности государственного заказчика при закупках: от планирования до исполнения договора. Закон 223-ФЗ построен иначе: он, если так можно выразиться, «идеологический»: предписывает заказчикам некие цели и принципы, не регламентируя подробно, каким образом это нужно делать. Подробная регламентация в Законе 223-ФЗ содержится лишь по очень немногим моментам закупочных процедур, главным образом, при размещении информации.

Стремление перенести тем или иным способом правила и практику госзаказа на субъектов применения Закона 223-ФЗ объясняется стремлением (прежде всего представителей государства), упростить практику регулирования по целому ряду аспектов. В самом деле, применение единых правил означает, что одинаковым становится функционал официального сайта (единой информационной системы), одинаковыми становятся методики контроля, выявляемые нарушения и действия в случае обнаружения таких нарушений. Одним словом, государству становится проще применять и контролировать.

Следуя данной логике, в конце 2013 года Минэкономики России обсуждало в рабочем порядке проект изменений в Закон 94-ФЗ, в котором, в частности, предлагалось ввести целый ряд новелл. Так, часть 3 статьи 3 предлагалось изложить в следующей редакции:

«3. В положении о закупке кроме конкурса или аукциона могут быть предусмотрены такие способы закупки как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос котировок, запрос предложений, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок случаи и форму закупки указанными способами с учетом положений настоящего Федерального закона.». То есть, в отличие от нынешнего положения дел, предлагалось ограничить право заказчика вводить свои процедуры закупок, сведя их к нескольким, совпадающим с предусмотренными Законом 44-ФЗ. Нетрудно заметить, что совпадения этим не ограничились: законопроект предполагал, что и описания процедур будут едиными для всех заказчиков и базирующимися на аналогичных процедурах, предусмотренных Законом 44-ФЗ:

«… Статью 3 дополнить частями 3.1., 3.2., 3.3., 3.4., 3.5., 3.6, 4.1., следующего содержания:

«3.1. Под конкурсом с ограниченным участием понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор. Результаты предквалификационного отбора с обоснованием принятых заказчиком решений, в том числе перечень участников закупки, соответствующих установленным требованиям, фиксируются в протоколе предквалификационного отбора, который размещается на официальном сайте в течение трех рабочих дней с даты подведения результатов предквалификационного отбора. Результаты рассмотрения заявок на участие в конкурсе с ограниченным участием фиксируются в протоколе рассмотрения и оценки заявок на участие в таком конкурсе, подлежащем размещению заказчиком на официальном сайте в течение десяти дней с даты подведения результатов предквалификационного отбора.

3.2. Под двухэтапным конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования либо единые требования и дополнительные требования и победителем такого конкурса признается участник двухэтапного конкурса, принявший участие в проведении обоих этапов такого конкурса (в том числе прошедший предквалификационный отбор на первом этапе в случае установления дополнительных требований к участникам такого конкурса) и предложивший лучшие условия исполнения договора по результатам второго этапа такого конкурса. Результаты состоявшегося на первом этапе двухэтапного конкурса обсуждения фиксируются в протоколе его первого этапа и не позднее рабочего дня, следующего за датой подписания указанного протокола, размещаются на официальном сайте. Окончательные заявки на участие в двухэтапном конкурсе подаются участниками первого этапа двухэтапного конкурса, рассматриваются и оцениваются в соответствии с требованиями положения о закупке в сроки, установленные положением о закупке и исчисляемые с даты вскрытия конвертов с окончательными заявками на участие в двухэтапном конкурсе.

3.3. Под запросом котировок понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о потребностях заказчика в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену договора. Результаты рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок оформляются протоколом, в котором содержатся информация о всех участниках, подавших заявки на участие в запросе котировок, об отклоненных заявках на участие в запросе котировок, о победителе запроса котировок. Протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок в день его подписания размещается на официальном сайте.

3.4. Под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о потребностях в товаре, работе или услуге для нужд заказчика сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика в товаре, работе или услуге. В итоговом протоколе фиксируются все условия, указанные в окончательных предложениях участников запроса предложений, принятое на основании результатов оценки окончательных предложений решение о присвоении таким окончательным предложениям порядковых номеров и условия победителя запроса предложений. Итоговый протокол размещается на официальном сайте в день его подписания.

3.7. Заказчик вправе проводить закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион, в случае осуществления конкретной закупки, либо закупки товаров, работ, услуг, включенной в перечень и (или) группу определенных Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 16 статьи 4 настоящего Федерального закона.

….

4.1. В целях настоящего Федерального закона под закупкой в электронной форме понимается закупка, при которой в электронной информационной системе, определенной в соответствии с положением о закупке, обеспечено направление заявок (предложений) участников закупки, документов и информации в электронной форме. При проведении закупки в электронной форме заявки (предложения) участников закупки, документы и информация, должны быть подписаны квалифицированным сертификатом ключа проверки электронной подписи лица, имеющего право действовать от имени соответственно участника такой закупки, заказчика.»;

Не хочется повторять аргументы, уже высказанные, и не один раз, ограничившись утверждением: «…соблюдение государственных интересов и снижение издержек субъектами естественных монополий путем регламентированных закупок требует не слепого копирования ПРАВИЛ государственных закупок (то есть конкретных норм и процедур, имеющих достаточно ограниченную область эффективного применения), а соблюдения тех же ПРИНЦИПОВ (эффективность, открытость, прозрачность, экономия, борьба с возможной коррупцией) в сочетании с государственным контролем и при условии разработки СПЕЦИАЛЬНЫХ ПРАВИЛ закупочной деятельности (более эффективных в данном случае)[2]».

Стремление к простоте управленческих решений для сложных систем (а любой бизнес – гораздо более сложная система, нежели государственный заказчик) – вещь непростая. Такие решения могут привести не к повышению, а к понижению эффективности субъекта управления и здесь трижды верен старый принцип «семь раз отмерь, один раз отрежь». Возможно, именно этот аргумент и пересилил: во всяком случае, в принятых последних изменениях 223-ФЗ (Федеральные законы от 28.12.2013 N 396-ФЗ, от 12.03.2014 N 26-ФЗ) вышеупомянутых изменений нет. Но кто знает – не появятся ли они в следующем законопроекте?

С.Б. Дашков, генеральный директор ЗАО «Энергосервис».