Сложности импортозамещения: «обязанный» заказчик и «демотивированный» поставщик
Российская Федерация реализует программы импортозамещения с 2014 года, основной целью которых является стимулирование производства продукции на территории Российской Федерации, а также поддержка отечественных производителей. В государственных и корпоративных закупках созданы механизмы, позволяющие установить непрерывный спрос на выпускаемую отечественными производителями продукцию.
Так, в рамках 223-ФЗ установлен приоритет российских товаров (работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами) по отношению к иностранным.
А с 1 января 2021 года для заказчиков, осуществляющих закупочную деятельность в рамках Закона №223-ФЗ, установлена минимальная доля закупок отечественных товаров (Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2020 г. N 2013 “О минимальной доле закупок товаров российского происхождения” (далее – ПП РФ №2013).
Товарами российского происхождения согласно ПП РФ №2013 считаются товары, информация о которых включена в следующие реестры:
- в реестр промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации;
- реестр промышленной продукции, произведенной на территориях отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины;
- реестр промышленной продукции, произведенной на территории государства — члена Евразийского экономического союза;
- в единый реестр российской радиоэлектронной продукции.
Обязательная квота установлена в том числе и для товаров, которые поставляются при выполнении работ или оказании услуг.
Однако, при исполнении ПП РФ №2013 возникает немало вопросов о его реализации.
Например, стоит понимать какой товар является поставляемым.
Тут можно применить позицию ФАС в отношении Закона 44-ФЗ.
Согласно письму ФАС России от 25 июня 2020 г. N ИА/53616/20 товар не является поставляемым, если:
– товар не передается заказчику по товарной накладной или акту передачи;
– товар не принимается к бухгалтерскому учету заказчика в соответствии с Федеральным законом от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете»;
– товаром являются строительные и расходные материалы, моющие средства и т.п. , используемые при выполнении работ, оказании услуг, без которых невозможно выполнить (оказать) такую работу (услугу).
Так, например, оборудование, поставляемое заказчику при проведении капремонта, которое передается по товарной накладной и принимается к бухгалтерскому учету заказчика в качестве отдельного объекта учета является поставляемым и входит в обязательную долю закупок товаров российского происхождения, а вот обои и клей при выполнении работ по текущему ремонту не передаются заказчику, а используются при выполнении работ, соответственно не учитываются в обязательной квоте.
Также в ПП РФ №2013 не указан порядок расчета минимальной доли российских товаров. По этому поводу своё мнение высказал Минфин в письме от 15 января 2021 г. N 24-03-07/1390, согласно которому минимальной долей закупок товаров от годового объема закупок по соответствующему коду ОКПД2 является минимальное допустимое отношение стоимости товаров, поставленных в отчетном году к общему стоимостному объему товаров, поставленных в отчетном году по данному коду ОКПД2.
И самый важный вопрос, возникающий при исполнении указанного постановления:
Как заказчику достичь минимальной доли закупок российских товаров, если заказчик не вправе устанавливать в извещении и документации о закупке требование о поставке товара только российского происхождения?
- ПП РФ №2013 устанавливает лишь минимальную долю товаров российского происхождения, которую обязан закупить заказчик. Никаких требований к информации, предоставляемой в составе заявки нет.
- Согласно п. 12 ч. 19.1 ст. 3.4 Закона N 223-ФЗ при проведении конкурентной закупки среди субъектов малого и среднего предпринимательства заказчик вправе установить обязанность участника закупки предоставить информацию о наименовании страны происхождения поставляемого товара при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг.
Но при этом не допускается требовать подтверждения страны происхождения товара документально. Согласно указанной норме, возможно установить обязанность представить документ, подтверждающий страну происхождения товара, только если такой документ предусмотрен актом Правительства РФ, принятым в соответствии с п. 1 ч. 8 ст. 3 Закона N 223-ФЗ. Однако на сегодняшний день указанными актами таких документов не предусмотрено.
Вместе с тем, по мнению Минпромторга России, для достижения минимальной доли закупок российских товаров следует предоставить приоритет в порядке, предусмотренном положением о закупке. Кроме того, в документации о закупке в этом случае следует установить требование о том, что участник в заявке предоставляет информацию о включении товара в один из реестров (реестр российской промышленной продукции, евразийский реестр промышленных товаров, единый реестр российской радиоэлектронной продукции).
Однако напомню, что для российских товаров установлен лишь приоритет над иностранными. Запрещать или ограничивать допуск иностранных товаров не допускается.
Соответственно отклонить заявку участника, в случае непредставления информации о включении товара в один из реестров будет нельзя, поскольку приоритет не предполагает запрет на допуск иностранных товаров.
Таким образом, ничто не обязывает участника предлагать к поставке товар российского происхождения. И, тем самым, нет гарантии, что осуществляя закупку товаров, включенных в ПП РФ №2013, заказчик достигнет установленной квоты.
Федеральная антимонопольная служба также придерживается той позиции, что заказчик не наделен ни правом, ни функцией проверки сведений о стране производства товара, более того, заказчику запрещается требовать представления участниками закупки в составе заявок документов с целью подтверждения производства товара на территории Российской Федерации (Решение Московского УФАС от 14.09.2021 N 077/07/00-15355/2021).
Таким образом, на данный момент отсутствует механизм, позволяющий заказчику гарантированно выполнить обязательную долю закупок российской продукции.
Получается замкнутый круг, стараемся упростить участие в закупках, но одновременно усложняем работу заказчику, который, в целях исполнения требований законодательства, устанавливает в документации условия, которые, на взгляд участника, усложнят или ограничат его участие в закупке. Так, участникам приходится тратить силы и время на обжалование действий заказчика в ФАС, заказчикам отстаивать свои позиции там же, формируя тем самым методом проб и ошибок административную практику, и в то же время стремится выполнить установленную квоту и закупить качественный товар, соответствующий потребностям заказчика.
Как например, одним из решений ФАС заказчик был признан нарушившим требования законодательства (решение от 17 августа 2021 г. по делу N 077/07/00-14226/2021), отклонив заявку участника в связи с тем, что в заявке не указана страна происхождения товара. Тогда заказчик старался соблюсти условия, соответствующие двум нормативным актам ПП РФ №925 и ПП РФ №2013. В итоге получилось, что заказчик требовал предоставления наименования страны происхождения поставляемого товара, документ, подтверждающий страну происхождения товара, а следующим пунктом указывал на то, что отсутствие в заявке на участие в закупке указания (декларирования) страны происхождения поставляемого товара не является основанием для отклонения заявки на участие в закупке и такая заявка рассматривается как содержащая предложение о поставке иностранных товаров.
А если заказчик и будет вправе устанавливать требование о предоставлении документа, подтверждающего страну происхождения товара, то в какой части заявки участнику представлять такой документ? Закон говорит, что в случае содержания в первой части заявки на участие в конкурсе в электронной форме, аукционе в электронной форме, запросе предложений в электронной форме сведений об участнике данная заявка подлежит отклонению.
Соответственно недопустимо требовать предоставления сведений из реестра в первой части заявки, так как в нем может содержаться информация об участнике.
Почему бы сразу не прописать в нормативном правовом акте какую информацию, какие документы и в каких случаях заказчик вправе требовать, и в каких частях заявок участник должен их представить.
Это значительно бы упростило деятельность и заказчиков, и участников.
Без сведений о номере реестровой записи заказчику практически невозможно найти конкретный товар в вышеупомянутых реестрах.
С другой стороны, понятна позиция о том, что участник не обязан на момент подачи заявки иметь товар. Соответственно указание в составе заявки реестровой записи товара может негативно сказаться на некоторых поставщиках при исполнении договора. Так как за промежуток времени между подачей заявки и поставкой товара, по разным причинам может быть принято решение о поставке другого товара, и здесь, государство поддерживает предпринимателя, снижая его риски. Но так государство поддерживает скорее перекупщика, но не производителя, потому что как раз производитель может смело указывать реестровые записи в заявке.
А если основная цель импортозамещения это создание в стране производств, так почему же не установить необходимость предоставлять участником в составе заявки сведения о реестровой записи в закупках, размещаемых с целью закупить отечественный товар?. Тогда и участники будут стремиться предложить к поставке отечественный товар.
А пока существует только обязанность заказчика купить товар российского производства, тогда как предложения отсутствуют. Да и производители не торопятся внести сведения о своем товаре в вышеупомянутые реестры.
На мой взгляд, необходимо, как минимум, обязать производителей отечественной продукции вносить данные о своём товаре в реестр. Так и заказчику будет проще найти поставщиков отечественной продукции, изучить рынок, обосновать цену среди отечественного товара и выбрать установленную квоту, потому как российским товаром согласно ПП РФ №2013 признаётся только товар, внесённый в реестр.
В свою очередь, если установить право заказчика, в целях исполнения данного постановления, указывать в документации требование о предоставлении участником реестровой записи, то участников это простимулирует обеспечить внесение поставляемого ими товара в реестр.
Еще одной проблемой является импортозамещение спортивных товаров.
Ещё в 2019 году министр спорта говорил о том, что качество отечественной спортивной продукции пока только по некоторым видам соответствует требованиям участия в крупных соревнованиях даже всероссийского уровня.
К сожалению, в настоящее время ситуация не особо изменилась.
Учитывая, что в международных федерациях есть определенные требования по качеству спортивного инвентаря, а российские товары не соответствуют этим требованиям, заказчики вынуждены использовать товары иностранного производства.
По словам главы Минспорта, в России производят неплохие лодки для гребного спорта.
Однако, «неплохие» не может быть критерием спортивных товаров для профессиональных спортсменов мирового уровня.
В случае несоответствия оборудования или экипировки требованиям, установленным международной федерацией спортсмен не будет допущен до соревнований. А тренировку также необходимо осуществлять, используя оборудование и экипировку, которые допускаются на соревнования, так как это приближает спортсмена к победе.
Формально по документам «неплохой» товар может соответствовать требованиям соревнований, а по факту ни один производитель не раскроет своих формул состава материала и технологии его изготовления, чтобы иметь преимущество перед конкурентами. А именно эти технологии и будут являться одной из причин, допустим той же упомянутой лодки, быстрого и гладкого скольжения, позволяющей прийти спортсмену к финишу первым.
Поэтому на данном этапе, на мой взгляд, недопустимо вводить штрафы за недостижение заказчиком установленных квот, пока не заполнен рынок отечественным товаром.
Источник: Цифровые закупки
15.03.2022
